Ladder voor duurzame verstedelijking moet beter

Het is hoogtijd dat de Ladder voor duurzame verstedelijking wordt aangepast. In ieder geval ten aanzien van detailhandelsontwikkelingen. Als dit niet gebeurt, zal de doelstelling van de Retailagenda en de Retaildeals van Minister Kamp niet worden gehaald. De minister wil de leegstand tegengaan en winkelmeters uit de markt halen. Tegelijk zien we dat nieuwe detailhandelsmeters nog steeds worden toegevoegd. De procedure van de Ladder is hier mede debet aan. Recente uitspraken van de Raad van State tonen dit aan. Met een ogenschijnlijk deugdelijke onderbouwing kunnen nieuwe winkelmeters zonder meer worden bijgebouwd, terwijl iedereen ziet aankomen dat dit natuurlijk leidt tot nog meer leegstand en zeker geen duurzame verstedelijking is.

Minister Schultz van Haegen erkent ook dat de Ladder voor duurzame verstedelijking wringt. In haar brief aan de Kamer eind vorig jaar zegt ze dat er zeker wel draagvlak is voor de Ladder, maar dat aanpassing en vereenvoudiging nodig is. Een belangrijk knelpunt nu is onduidelijkheid in het begrippenkader. Vooral het begrip ‘actuele regionale behoefte’ schept veel verwarring. Minister Schultz van Haegen overweegt daarom andere begrippen te gaan hanteren. Bijvoorbeeld dat nut en noodzaak moet worden aangetoond. Om eerlijk te zijn weet ik niet of dit nu zo verhelderend werkt. Het probleem is fundamenteler.

Even een stukje achtergrond. De huidige Ladder voor duurzame verstedelijking is gebaseerd op de SER-ladder, die een zorgvuldige verdeling van de schaarse ruimte voor bedrijvigheid als doel had. Sinds 2012 is de toepassing van de ladder verbreed en moeten ook detailhandelsontwikkelingen worden getoetst. Daarbij is een goede ruimtelijke afweging van belangen om te voorkomen dat er voor de leegstand wordt gebouwd. De eerste trede op deze afwegingsladder is een beschrijving van de actuele regionale behoefte aan de voorgenomen ontwikkeling. En hier begint het want wat is een actuele regionale behoefte?

In theorie zou je zeggen in krimp-regio’s daalt de bevolking en neemt evenredig de behoefte aan detailhandelsruimte af. En in groeiregio’s is er sprake van het omgekeerde. Toch wordt in praktijk middels onderzoek vaak het omgekeerde aangetoond en onderbouwd voor de ladder. En kan er een regionale behoefte zijn of een minimaal leegstandseffect. Dit fenomeen wordt veroorzaakt door de gehanteerde onderzoekmethode en de positie van detailhandel in relatie tot het vastgoed.

Om de regionale behoefte aan te tonen wordt gebruik gemaakt van het klassieke dpo (distributie planologisch onderzoek). In deze onderzoeken worden de consumentenbestedingen afgezet tegen het winkelaanbod wat resulteert in een bepaalde behoefte aan winkelvastgoed. Door te draaien aan de knoppen van koop-oriëntatie en vloerproductiviteit kan er ruimte zijn voor uitbreiding van het aanbod, zonder dat dit leidt tot een overaanbod. Jarenlang werkte deze methode. Nu de bevolking krimpt, vergrijst, minder uitgeeft en de leegstand toeneemt, gaat deze methode wringen.

Het onderliggende probleem is echter dat een dpo in praktijk wordt uitgevoerd als ware het een marktruimteonderzoek (in de recente uitspraak van de RvS inzake het Factory Outlet Zevenaar wordt zelfs expliciet over marktruimte gesproken). Dit is geen objectieve raming die de behoefte van de consument in beeld brengt. Sterker je kunt stellen dat de consument eigenlijk helemaal geen behoefte heeft aan detailhandelsvastgoed. Ja, hij of zij heeft behoefte aan winkels of beter aan mogelijkheden om goederen te kopen. Maar de consument is geen directe gebruiker van het vastgoed zelf. Zoals hij dat wel is voor bijvoorbeeld woningen (mensen hebben behoefte aan een dak boven hun hoofd. Dus hoe meer inwoners, hoe meer huizen nodig zijn).

De directe gebruikers van het detailhandelsvastgoed zijn niet de inwoners maar zijn de retailers. In praktijk gaat het dus om een raming van de commerciële vastgoedbehoefte en is een distributie planologisch onderzoek een marktruimteonderzoek en geen objectieve consumentenbehoefteraming.

Er zijn talloze van dergelijke distributie planologische onderzoeken waarin marktruimte is aangetoond op basis van aannames en verwachtingen die in praktijk nooit werkelijkheid worden of zijn geworden. Een voorbeeld is de eenvoudige aanname dat de koopkrachtbinding op de gemeente hoger wordt indien het winkelaanbod versterkt wordt (lees: uitgebreid wordt). Uit onderzoek weten we al jaren dat de koopkrachtbinding in de meeste gemeenten aan het dalen is, ongeacht de ontwikkelingen van het winkelaanbod. Dit heeft te maken met veranderingen in het consumentengedrag. Toch wordt deze aanname zondermeer gebruikt om een bepaalde consumentenbehoefte aan te tonen. Dit kan natuurlijk niet goed gaan.

Als een gemeenteraad in haar besluitvorming vervolgens wel op dergelijk onderzoek baseert is het hek van de dam. Er is namelijk weinig mogelijkheid de inzichten uit deze onderzoeken te weerleggen. De Raad van State toets bijvoorbeeld niet op inhoudelijke argumentatie. De Raad van State toetst alleen of een onderzoek deugdelijk is opgezet en of alle relevante aspecten zijn meegewogen. Als dat het geval mag het oordeel van het onderzoeksbureau als uitgangspunt worden genomen. Een second opinion is dan feitelijk niet meer relevant. Dit is hooguit een verschil van inzicht, maar hoeft er niet toe te leiden dat een planontwikkeling moet worden afgebroken.

Het knelpunt van de ladder is daarom niet zozeer het begrip actuele regionale behoefte. Het knelpunt ligt bij de onderzoeksmethode voor het in beeld brengen van deze behoefte en de invalshoek die wordt gebruikt. Dit onderzoek zal veel meer objectief en vanuit de werkelijke consumentenbehoefte ingestoken moeten worden. Gemeenten moeten daarbij expliciet vraaggericht gaan acteren en niet aanbodgericht.

Ik adviseer de ministers daarom vooral eerst naar dit onderwerp te kijken en antwoordt te geven op hoe de onderzoeksmethode verbeterd kan worden. Daar waar nu vooral ad hoc en aanbodgericht wordt gehandeld. Tegelijk moeten gemeenten en provincies in de planontwikkeling van detailhandel veel meer zoeken naar een goede regionale afstemming en een objectieve behoefteraming. Het aanstellen van een onafhankelijke scheidsrechter en het aanbrengen van onafhankelijke data door de provincie kunnen daarbij helpen.